09262017
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国际风云

英国脱欧的困境

经历279天折腾,3月29日英国正式向欧盟递交脱离欧盟申请——25日是创建欧共体的罗马条约60周年,英国不宜在这样的庆典之日搅浑水。

在长达六页的申请书上,英国首相特蕾莎•梅伊表示了过分低调:英国脱欧不是否认欧盟,而且坦承,英国将失去欧盟统一市场,失去对欧洲经济发展的影响。英国企业将不再享受欧盟待遇,只能像它们在世界上其它地区投资那样,这些将对英国经济和金融造成冲击 ……梅伊坦承,欧盟的四大自由不可分割,经贸交流与劳工交流并重——英国拒绝欧盟国家的劳工去英国就业,所以无法享受欧盟共同市场。尽管如此,梅伊再三强调英国只是离开欧盟,并没有离开欧洲。她七处提到,即使英国脱欧,希望能与欧盟建立深入、特殊的关系,希望在谈判脱欧的同时,就讨论英国脱欧后与欧盟建立新的经贸合约。

欧盟27国将于4月29日在布鲁塞尔举行特别首脑会议,决定谈判内容和程序,然后双方就将正式开始艰难的英国脱欧谈判之旅。

图:英国驻欧盟代表Tim Barrow (左)将英国退欧申请递交给欧盟理事会主席D.Tusk


◆ 时代变了,梅伊无法成为撒切尔 ◆

在今后两年英国与欧盟的分手谈判中,英国处于劣势。分手对双方经济都有冲击,但更严重的是对英国冲击。英国外贸——无论进口还是出口——一半是对欧盟国家,欧盟的金融中心都设在伦敦。英国脱欧,不再受到欧盟限制,英国可以较优惠地获得美国、中国、日本等海外市场,却丧失了以优惠条件进入对英国最为重要的欧盟市场。英国希望尽量保留一点英国在欧盟的经济利益。英国公投后,英国就想游说欧盟各国,以便在正式提出脱欧申请前,就能争取或大致了解英国脱欧后的经济待遇。但英国的算计全部落空,欧盟委员会主席容克(J.-C.Juncker)明确表示,欧盟的任何成员国都不宜单独与英国讨论英国脱欧问题。4月5日欧洲议会通过决议,在英国尚未脱欧之前(要到2019年3月),欧盟没有兴趣讨论英国脱欧后双方建立经贸关系。如此,英国脱欧必须做好最坏打算:英国脱欧后双方没有建立特殊的经贸关系,双方回归到最基本的国际合约WTO——“强硬脱欧(hart Brexit)”对英国是最无奈、也是最坏的选项。

有人说梅伊是现代英国“铁娘子”,其实根本无法与当年的“铁娘子”撒切尔夫人并论。1979年11月撒切尔夫人到都柏林的欧盟高峰会议上扬言“要把英国给欧盟的钱取回来”(I want my money back)。她几次撒赖阻碍欧盟的许多政策通过,引发欧盟危机(Eurosclerosis危机)。欧盟为了求太平,只能破例给了英国“折扣”,唯独英国的欧盟会费几乎减半。就这样,1985-2014年共为英国省下、也是欧盟损失了1110亿欧盟会费——欧盟为了挽留英国不堪其烦,英国脱欧公投时没有一位欧盟政治家前往英国为欧盟宣传的。记者问到欧盟委员会主席容克,他干脆说:“要走就走吧”。而现在英国脱欧,英国有求于欧盟,梅伊再如何撒赖也不可能扮演撒切尔夫人角色,将英国对欧盟的欠债减半,立即与欧盟建立自由贸易区。

在梅伊申请书上,英国方面提出设想:为了保障稳定过渡,希望双方谈判分手的同时,就讨论如何缔结分手后的经贸交流,英国希望与欧盟建立类似瑞士与欧盟的自由贸易区。英国方面的愿望马上被欧盟拒绝。欧洲理事会主席图斯克(D.Tusk)3月31日递交了两页英国脱欧谈判基本进程计划,供欧盟27国讨论。他表示,欧盟与英国先只谈判英国如何脱欧。如果脱欧问题讨论得非常顺利,欧盟国家才会考虑是否谈判英国脱欧后的双边关系——双方尚未进入谈判,已经对谈判内容和进程产生了矛盾。

谈判内容多达2,1万项,每项都要分别在欧洲议会和英国议会通过,两年内怎么谈得清?1982年人烟稀少的格陵兰岛为了避免欧盟国家到该海域超量捕鱼而退出欧共体,就谈判了整整两年。所以图斯克估计可能要谈十年——当年英国争取加入欧盟两次被拒绝,也整整折腾了十年。当然,欧盟负责谈判的M.Barnier走访了欧盟27国征求意见。据他乐观估计,15-18个月就可以完成谈判。

◆ 欧盟向英国追讨欠债 ◆

在英国脱欧谈判中,首先谈的是英国要还清对欧盟的欠债,容克对BBC说大致600亿欧元——按2015年价值,准确粗算是638亿。欧盟预算有两个账本:一个是已经明确需要的支出,各国立即分担支付;另一个是计划中的项目,各国只作出愿意承担的最高额许诺,然后根据过后的实际支出来支付,有些项目过后可能没有做或延期。对这部分款,既然英国已经承诺,也必须支付。就如容克的发言人M.Schinas所说:聚餐时英国邀请27个国家喝一杯。现在英国提前走了,英国订的这27杯酒还得由英国来付账。

所以,英国到底要支付多少款还真是个未知数——欧盟要拿出完整账单——至少会引起双方争执。但大致说来,其中一半现在就要兑现:

一、迄今欧盟尚未支付的账单2170亿欧元(2015),到2018年估计到2400亿,英国要分摊其中的290亿欧元。
二、欧盟工作人员养老金638亿欧元,英国要分摊77亿欧元。
三、欧盟设立了一部分用于基础建设的基金,英国要分担180亿欧元。
四、英国答应救援欧盟中经济危机的国家(如希腊和葡萄牙),英国方面要付100亿欧元。
五、欧盟对其它领域的多年投资项目,英国方面要付50亿欧元……

当然,英国将获得欧盟固定资产的份额,即建立欧盟各机构的房地产,英国大致可取回100亿欧元。如此算下来,英国必须立即支付约300亿欧元,今后几年中认可要支付的约300亿欧元。

如此高额的巨额欠债,英国脱欧部部长David Davis生气地说,迄今只听传说,没收到一份具体细账,英国哪欠下欧盟这么多钱?英国前保守党主席I.D.Smith甚至说,细算下来,欧盟可能还欠英国——双方得拿出实据来一项项谈判。欧盟方面表示:英国脱欧不用支付一欧元分手费,但也不能赖去一欧元欠款。对英国麻烦的是,这问题不解决,就不能讨论英国脱欧后与欧盟的经贸关系,欠款问题成了脱欧谈判、进一步双边谈判的前提。

梅伊表示:“对英国而言,达不成协议要好于达成一个糟糕的协议。”也就是说,英国方面似乎做好了无法达成任何协议。如果如此,两年后英国自然脱离欧盟,这是真正的“硬脱欧”,对英国经济将是灾难。当时脱欧派认为英国脱欧将会促进英国经济、保障英国主权。现在看来,促进英国经济肯定无法兑现,最多实现加强英国主权,英国不用再去听命于欧洲议会决定。但现实世界是:对世界的市场开放程度越高,对本国的主权限制就越多。

◆ 英国脱欧的困境 ◆

离婚总比结婚复杂。在英国在脱欧问题的千头万绪中,至少有如下六点比较引人注目。

一、外国人居留问题:目前在英国生活了320万英国外的欧盟国家公民(其中100万波兰人和30万德国人),欧盟各国也生活了120万英国公民。如果英国脱欧,意味着这些人在法律上都成为外国人,他们的居留权和劳工权如何处理?这些人无辜受到英国脱欧牵连。例如德国的外国人管理都有记录,知道一个外国人以什么身份来德、来德多少年、现在以何身份在德居留,这就可以确定是否给予这外国人永久居留和无限制劳工许可。而英国的外国人管理紊乱,没有记录,英国政府无法统计出这些外国人的实际情况,无法对这些外国人下结论,导致人心不安。尤其在那里生活的波兰人和保加利亚人,英国社会就是因为他们而脱欧的。如果丧失居留权,也就丧失他们在英国的一切生活基础。如果英国对欧盟外国人处理不当,以后这方面官司就要堆积如山。

二、自由贸易与劳工市场:英国希望与欧盟建立自由贸易协议,类似欧盟与瑞士的(1972)。人们只看到瑞士尽管没有加入欧盟,同样享受与欧盟进出口商品互相免税,即欧盟市场对瑞士开放。如进一步看瑞士享受这一优惠待遇的条件,是瑞士与欧盟的劳工市场互相开放(1992)。瑞士对欧盟公民的唯一限制是,来瑞士生活的欧盟国家公民必须在瑞士有工作位置,或有足够经济来源。如果两者都没有,也容许在瑞士生活半年以寻找工作。恰恰在这点上英国无法接受,也是英国脱欧的起因。所以英国表示,英国与欧盟的双边合约将有别于所有现有的欧盟合约。将会出现一个什么模式?英国没有任何建议。至少,欧盟现在没有兴趣与英国讨论未来的双边关系。

三、伦敦金融中心:近代以来,伦敦一直是欧洲金融中心,所以欧盟将欧盟官方的金融机构设在伦敦,世界各国涉足欧盟金融业务的,也都将欧洲总部设在伦敦,尽管欧洲中央银行设在德国法兰克福。英国脱欧后,在伦敦不容许进行许多欧盟的金融业务。梅伊希望伦敦各大银行不要转移生意、抽走资金,但商人眼里只有金钱,没有祖国,转移资金是必然的。英国政府也会出台一部分新政策以挽留企业,如降税,三月初伦敦市政府到欧洲各国循环招商,口号是“London is open”,希望各国企业、金融界继续看中伦敦,但这是一厢情愿。据德国工商协会统计,10%已经在英国投资的德国企业打算从英国撤资。

四、苏格兰与爱尔兰:苏格兰以农业为主,最受欧盟政策资助,所以公投中62%要求留欧。英国脱欧后这样的资助将取消,英国表示会给予同样资助待遇,但只到2020年,以后苏格兰要自立。苏格兰本来就要求独立,上次脱英公投中以45:55告输。现在再公投会出现怎样结局?苏格兰希望两年内举行公投,以便继续留在欧盟,3月28日苏格兰议会以69:59通过了这一议案。但英国方面拒绝讨论,要等2019年英国与欧盟分手后再讨论苏格兰独立问题。苏格兰对此非常不满,那等于是英国在绑架苏格兰一起脱离欧盟。

1922年爱尔兰独立出英国后,其靠近英国的北部又脱离爱尔兰而加入英国,所以北爱尔兰地区倾向爱尔兰和倾向英国的民族矛盾和宗教冲突一直很剧烈。直到爱尔兰和英国加入欧盟后,爱尔兰与北爱尔兰之间不仅没有国界,也没有经济和劳工交往的限制,对那里生活的普通民众就像生活在一个国家,所以民族矛盾自然化解。英国脱欧,爱尔兰与北爱尔兰之间的边界又得重新设立,经济市场、劳工市场又要全部分开,这对那里生活的民众是无法忍受的,民族矛盾和宗教冲突又将掀起,其双边关系如何处理?北爱尔兰是否会独立出英国而与母国爱尔兰合并?

五、学术投资:欧洲三大古老名校:意大利的波隆纳大学、法国的巴黎大学、英国的牛津大学。欧盟的科技投资中对这三所大学重点投资,这些大学的许多项目来自欧盟。一旦英国脱欧,牛津大学以及与之关联的许多英国学术机构将跟着遭殃。今年二月牛津大学甚至计划到欧盟国家开设“欧盟分校”,以吸引欧盟的科研项目。但欧盟似乎不会轻易投资“分校”。英国如何通过谈判促成英国学术界与欧盟国家的学术界合作,以期继续获得欧盟资助,似乎也不容易。

六、建立新法律:英国脱欧后,在英国施行的欧盟法律将全部无效,这就有17105个法律和法规。这些年来英国议会每年能通过60-100个法律和2000个法规,现要在两年内通过17105个,几乎不可能。对欧盟国家,希望在过渡阶段,已经在英国签署的各类合同还能按照原来的欧盟法律和条例施行——按照法制国的法制保障原则,一个国家的法律其实是不能轻易改动的,幸好英国施行的主要是日尔曼习惯法,俗称判例法。

◆ 英国与德国 ◆

英国与德国的经济关系非常特殊。19世纪英国是科技领域的世界老大,世界市场被英国垄断。德国后来居上,科技水平不断提高,甚至争夺到英国的国内市场。英国因此通过法律,要求在英国市场的商品必须注明“哪国生产”,那时的“德国制造”是低技术、低质量的伪劣产品代名词。到20世纪初第一次经济全球化浪潮时,英国外贸居世界第一(26%),德国已成为世界第二(21%)。但三十年河东,四十年河西,上世纪80年代第二次经济全球化浪潮中,德国外贸几乎成为世界老大,外贸顺差居世界第一。而英国落后到,其外贸逆差居世界第二(美国第一)。

德国与英国的双边外贸,2013/2014/2015年德国出口到英国的货物达713/792/893亿欧元,英国出口到德国仅仅395/385/383亿欧元——德国出口年年递增,英国出口年年下降。德国出口英国的汽车80万辆(2016),占德国汽车出口的1/5。

尽管如此,英国与德国的关系是英国与欧盟各国关系中最好的。1962年法国要排斥英美,与德国联手签署友好条约,该提议被德国议会否决。次年,法国只能迁就德国而同意德法也要寻求与英美合作。英国加入欧盟是德国促成,加入后英国偏向自由主义,法国偏向社会主义,德国介于其中,德国与英国也有更多的共同语言。英国推行的更多是务实政治,也有国际视野,德国依靠英国来平衡欧盟中、尤其法国的左倾。总之,英国脱欧,最痛心的是德国,最高兴的是法国,法国成为欧盟中唯一的联合国常务理事国。

上世纪80年代英国获得欧盟会员费优惠后,引起许多欧盟国家不满。当时撒切尔夫人提出优惠英国理由是:一、英国获得欧盟的农业补助较少,二、英国经济相对其它欧盟国家较为落后。但后来的发展,英国经济居于欧盟的富国之列,欧盟许多工业国家获得的农业补助也很少——作为欧盟式社会主义,总是富国付出多,获得少;穷国相反,其中获资助最多的是波兰与保加利亚 ——也是这两个国家的劳工涌向英国,成为英国脱欧的导火线——所以法国等要求取消“英国优惠”。最后在德国默克尔的周旋下,才没有取消英国优惠,只是降低了优惠。

所以,英国最希望德国这次能出面为英国说点好话,疏通欧盟各国。梅伊一上任,首站就去柏林拜访德国总理默克尔,还亲自在德国的《法兰克福汇报》上发表文章,称赞德国是英国的最重要伙伴。“德国与英国非常经常地以强大、统一的声音出现在世界舞台。”“英国愿意与德国以及所有欧洲大陆的朋友保持紧密的伙伴和盟友关系。”但现在情况不同,英国交恶的不是原来的西欧国家,而是后入的东欧国家。德国因为难民分摊问题已经与东欧国家产生隔阂,如果在英国问题上再出面说好话,担心引发欧盟的“东、西方”分裂。所以德国明智地拒绝与英国的任何这方面接触。而现在欧盟理事会主席图斯克刚好是波兰前总理,负责与英国脱欧谈判的M.Barnier又刚好是英国死对头、法国的前外长。真是冤家路窄,对英国非常头痛。德国财政部长肖不勒表示:“不承担义务,就不能享受权利。”间接批评英国只是为了阻止欧盟内部的劳工流通而脱欧。而且指出,欧盟各国的情况不同,从而有不同的利益兴趣,英国会利用这些现象试图与这些国家个别交往。所以呼吁各国,不能见小利而毁大业,欧盟各国要团结一体,统一口径。

当然从法律上来说,这两年的谈判中,英国还可以随时撤回脱欧申请,这也是欧盟条约保障的权利。英国首相现在递交的只是“申请脱欧”,没有“肯定脱欧”。欧盟与英国的最终合约(解除旧合约,缔结新合约),还必须获得欧洲议会和英国议会通过,这也是最后难题。如果真发生英国撤回申请的奇迹(Br-re-exit),为了保护英国国脸,德国或许还能有所作为。

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